從“管資產”轉向“管資本”需要扭轉的不僅僅是觀念

---國資委篇:轉換重合角色、回歸監管職能、革別人先革自己

中略咨詢 高級顧問 周小杰

一、背景：為什么要從“管資產”轉向“管資本”？

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2003年，為改變多年來對國有企業“九龍治水”的監管局面，中央整合中央大型企業工作委員會、經貿委、財政部、中組部等多個部門的職能，正式成立了國資委，形成了“國資委-國有企業”的兩層管理架構，并沿襲至今。

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客觀而言，國資委的成立對于促進國有資產保值增值、提升國企效益起到了巨大的作用，然而無可否認的是，這種體制將各地國資委的監管職能與股東職能高度重合，用形象的比喻而言，在國有經濟的比賽場上，裁判員與領隊合一、老板與工頭合一，國資委既要監管，又要在一定程度上進行直接決策，往往監管的對象就是自己批準的事項，因而一方面導致國資委身份尷尬，另一方面又為各地國資委選擇性監管預留了空間，這是導致各地國資委監管頻頻出現越位、錯位和缺位等問題的根源。

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可以說，在兩級管理體制下，國資委直接從事資產管理，這種職能定位角色的沖突與矛盾，既非國資委所能，又是國資委自身無法解決之殤。

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二、定義：什么是從“管資產”轉向“管資本”？

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從“管資產”到“管資本”，一字之差卻是質的飛躍。

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“管資產”，意味著國資委必須通過行政化的方式來“管人、管事、管企業”，無論是管理方式還是管理深度，都會對國有企業形成實質上的極大干預，而國資委管的過細、過濫、過多，就會進一步降低企業自主經營的活力。

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而“管資本”，則是以政府對國有企業的產權為基礎，以資本為紐帶，可以從根本上理順困擾政府、市場和企業之間的關系。“管資本”是依據《公司法》關于股東享有的資產收益、參與重大決策和選擇管理者三項權利的規定，在這種思路下，政府更多運用法治化、市場化的監管方式而不是行政力量來實現“提升國有資本收益”的目標，國有資本只是作為特定屬性的資本種類在市場上流動，市場在我國資源配置中依然起到了決定性作用，同時國有企業的生產經營自主權不會受到過多干預。

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三、路徑：如何實現從“管資產”轉向“管資本”？

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要實現從“管資產”轉向“管資本”，過去國資委“裁判員與領隊合一、老板與工頭合一”的角色就必須分離，因而“改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，形成三級國資管理架構”成為本次國資改革的最大亮點，國資管理體制改革前、后對比圖如下所示：

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在新的架構中，國資委將完全承擔起“監管”角色，即從原來的“老板+工頭”轉為“老板”、從原來的“裁判+領隊”轉為“裁判”；而新設立的國有資本投資和運營公司將代替國資委行使“國有股權出資人代表”的職責，即成為國資的“工頭”和“領隊”，將以“促進國有資本合理流動，實現保值增值”為目標，充當著國資委國有資本戰略和國有資本經營預算的實施載體，負責國有資產的投資經營和存量資產的流動與重組。

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在新的架構下，國資委將回歸到政府的職能部門序列，而起對國有資產監管的重點也將鎖定在“管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”四個方面，核心職能包括：

1、制定國有經濟戰略布局和規劃；

2、規范國有資產的統計、國有資產產權的規則、轉讓過程的相關細則

3、制定國有資本經營預算；

4、負責對國有資本投資、運營公司核心領導人員、下屬國有企業董事會代表的管理；

5、維護資本安全

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四、方式：從“一切都管”轉向“授權監管”

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要實現由管資產向管資本的轉變，國資委對自身的改革非常關鍵，核心是轉變過去的管理方式，明確政府監管職能和企業自主經營權之間的界面，建立權力清單和責任清單，該放下去的一定要放到位，該取消的則一定要取消，堅持做到放權，放開，放活，然后才是管住，管好，實現國有資產的保值增值。

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在管理方式上，國資委必須實現三個方面的改變，即從過去的管企業為主轉為管資本為主，從過去的事前事中事后管理轉為事后管理為主，從過去的直接管理為主改為間接授權管理為主。而國家國資委主任肖亞慶提出的“一個轉變、兩個清單、三個歸位”則清晰地為管理方式的變化做出了路徑安排----“‘一個轉變’就是要把國資委定位從管企業為主轉到管資本為主。這個轉變過程，需要各種規范；‘兩個清單’就是要在權力清單和責任清單上下功夫；‘三個歸位’就是將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。”

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五、結語：革自身的命，速度和力度驗證改革決心

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可以預見，在國資改革大基調、大方向和大精神已確定的情況下，下一步各地國資委出臺“兩個清單”的力度和速度，將成為決定地方國資國資改革能否落地的關鍵。?尤其是《權力清單》，能否真正撒手，將國有企業的投資計劃、部分產權管理和重大事項決策等出資人權利進行授權和下放，能否真正落實國有企業以法人治理為基礎的決策機制，不干預其具體經營，這將真正驗證各地國資委的改革決心。成則有助于推動國有企業混合所有制改革和激發企業活力，敗則換湯不換藥淪為又一輪的“改革形式主義”，國資委對自身的革命決心和力度，將是左右本輪國資改革的“勝負手”。

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