十四五”，作為開啟現代化建設新征程的第一個五年規劃期，必將成為全面落實高質量發展要求、深入推進經濟發展方式轉變、轉換增長動力的攻堅階段和關鍵時期。城投公司，作為特殊的地方國有企業，近年來為我國城鎮化水平提升和地方經濟發展做出了巨大貢獻。

　　十四五城投公司的未來發展趨勢

　　未來城投公司轉型分兩條線，一是公益性業務的單純化;一是存量資產的整合運營。核心思路就是經營性資產從公益性業務主體的剝離、整合后集中優質資產開展市場化運作。因此，需要明確兩個問題：一是哪些資產有運作價值;二是資產轉出后公益性業務的發展方向。

　　1.資產層面

　　我們將城投公司主要資產分為4大類：一是政府注入的市屬物業、房產及公用事業資產等;二是城投公司在承擔代建項目投資的過程中形成的資產，既包括市政設施等純公益性資產;也包括園區物業、公租房、管廊等可以產生收益的資產;三是應收類項目，主要是資金拆借、收入結算以及為政府墊付資金等形式產生;四是土地資產，主要來自政府注入。上述資產中土地規模最大，情況相對復雜，但也是城投公司后續利用價值最高的一部分資產;其他資產中園區物業、公用事業管網等也能產生一定的收益，也是后續經營業務開展的重要方向。

　　(1)土地資產。城投公司的土地從來源上可分為政府注入及通過招牌掛程序取得。政府注入的土地多數是前期按照《土地管理法》的相關規定，以“城市基礎設施用地和公益事業用地”名義注入城投公司的。在《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)以后，土地注入不僅面要經過嚴格的審核，還要求嚴格的用于指定用途。

　　政府注入的土地性質為“劃撥”，其抵押、擔保受到嚴格限制，后續開發也要求定向用于基建等公益事業。需要經過相關部門的審批將土地性質轉變為“出讓”后才可進行抵押、出讓;也可變更土地用途，但流程較復雜。“劃撥”土地轉為“出讓”后，無論是否繳納出讓金，其在抵押等方面的限制就消失，可以自由的用于開發等，后續出讓金的補繳則是城投公司與政府間的稅費問題，與土地的后續使用關系不大。

　　招拍掛程序獲得的土地是城投公司通過正規程序并支付土地出讓金取得的土地使用權，多為規避土地注入政策限制而采取的變通手段，政府通常會在土地出讓后以資本金注入的方式向城投公司返還出讓金，變相實現土地資產注入。上述土地為合法途徑取得的“出讓”地，城投公司可以不受限制的進行抵押、轉讓或開發。

　　政府劃撥土地由于城投公司未支付出讓金，通常以成本法入賬，而招拍掛程序取得的土地通常以城投公司支付的出讓金金額入賬。政府在收回城投土地時通常采用收購或直接劃轉的方式，收購對價一般等于或略高于土地的入賬價值，而劃轉則會導致城投公司權益規模按照劃出土地的賬面價值減少。

　　目前來看，無論土地以何種形式入賬，政府大規模的收回土地難度較大;同時，“出讓”性質的土地無論是否繳納出讓金，在出讓及開發過程中面臨的限制不大，城投公司基于這部分出讓地進行房地產開發或土地綜合利用，是未來盤活存量資產的重要途徑。

　　(2)其他資產。除土地外，城投公司的其他資產主要是政府注入的物業等，以及代建投資形成的代建成本及應收款項，各類資產由于權屬方面存在的問題，后續運作方向可能有所不同。其中政府注入的資產在注入時就完成了所有權的轉移，城投公司基于以上資產開展業務運營不受限制，可以通過各類資產的整合，實現“一加一大于二”的效果。代建成本則相對復雜，前期城投公司代建業務的對象不僅是純公益性的項目，還有部分經營性的項目，如保障房、社區改造(形成可租售物業)、管網建設等。上述代建資產普遍存在政府回款滯后的情況，目前監管政策下，我們認為代建成本短期難以結轉收入，實際上形成了資產歸屬不明確的情況。對于以上資產中的房產、管網等有經營價值的資產，城投公司應積極的向政府申請其經營權，以獲取后續收益用于補償資金占用成本;對于其中的公益性資產，則可通過后續維護、運營等獲取收入。應收款項成因主要是代建收入結算、為政府墊付拆遷款以及向其他地方企業的資金拆借等，短期內回收難度大，但也應積極進行處理，如應收市內其他國企的往來款可以通過其他資產進行抵償等。

　　從目前城投公司的業務方向看，圍繞上述資產可能的運作方式包括租賃、公用事業及園區運營等。例如，部分城投公司賬面存在政府注入的辦公樓等物業，同時自身在保障房或其他基建投資過程中又形成了可對外出租的資產，如果能將上述資產有效整合進行深度開發，或能大幅提升后續盈利能力。

　　2.主體層面

　　城投公司的公益性主體可分為代建主體、土地整理主體及保障房主體，未來的發展方向是剝離經營性資產并實現業務的合規化，將主要通過PPP、政府購買等方式開展項目建設。圍繞剝離出的經營性資產，經營性主體可大致分為公用事業主體、市政運營(租賃)主體、園區運營主體及房地產主體等。

　　(1)土地開發主體。目前城投公司的土地開發業務主要是與地方政府簽訂《開發協議》，土地整理完成后由地方土儲機構統一收儲并實現出讓。資金回收模式可分為政府回購及土地出讓金返還兩種，前一種模式為政府向城投公司采購“土地開發”服務，一般不涉及土地所有權的劃入。后一種模式由于需要通過后續出讓金回籠資金，地方政府通常將待開發的土地注入城投公司以變相實現土地整理成本與土地出讓金的掛鉤，導致土地開發主體往往持有大量的政府劃撥土地使用權。

　　土地整理主體未來可進行整合運作的資產包括：一是賬面土地的使用權;二是土地整理成本。存量土地方面，根據上一節分析，除少量“劃撥”性質的基建配套用地外，城投公司對賬面“出讓”性質土地進行或開發并不受限，可剝離至經營性主體用于后續開發。此外，土地整理成本為城投公司向政府提供“土地開發”服務形成的，目前存在難以結轉的問題，城投公司并不一定持有相關土地的所有權。但對于其中經營價值較高的土地，城投公司或可以嘗試與政府協商爭取其所有權，作為代建成本長期無法結轉的相應補償。

　　地方政府目前仍難擺脫對土地出讓金的依賴，未來仍有土地整理需求，而原土地整理主體在經營性資產剝離后，仍是土地整理業務的理想載體。未來土地整理主體規范化的主要方向應為土地整理成本返還和土地出讓金的脫鉤，主要是政府向土地整理主體采購“土地整理”服務，不涉及土地的所有權的轉移。

　　對于轉入經營性主體的土地資產，既可通過市場化出讓實現收入，也可進行獨立的開發運作，包括土地轉讓、自主開發及合作開發等。

　　此外，未來政府可出讓的國有土地越來越少，通過持續推出土地享受土地增值紅利的難度增大。在一個綜合性的平臺內部，通過不同主體合作實現土地一二級聯動開發，即由公益性主體進行土地整理后直接將熟地轉讓至平臺內的企業進行后續開發，或是城投公司土地業務的重要模式。

　　(2)代建類主體。目前城投公司代建的公益性項目包括市政道路、配套設施、公園等，主要由城投公司自籌資金建設，政府按照協議約定每年與公司進行結算，并在完工后對項目進行回購。部分城投還承擔管網、城市管廊等經營性資產的代建。

　　代建業務形成的資產中未來可產生收益的包括：一是純公益性資產;二是管網、收費公路等;三是管廊等資產;四是其他可租售的物業。管網、收費公路等有運營價值的代建成本若短期無法通過政府回款平衡投資，應積極的與政府協商獲取后續運營權，通過運營收入沖抵部分資金占用成本。對于其他公益性的代建項目，可以通過后續的養護等從政府取得一定收入。

　　上述資產轉出后，公益性主體業務的發展方向是利用合規的PPP、政府購買開展基建業務，資金由政府籌集，公司只負責投資及項目管理。此外，對于已建成的公益性資產及管廊等后續無收益但有維護和管養需求的資產，則可以由公益性主體繼續對其開展養護，并向政府收取服務費。

　　對于其他經營性的資產，可以成立專業的園區運營公司、高速公路公司、公用事業公司等，通過專業化的運營實現收益。

　　(3)保障性住房及棚改主體。保障性住房包括廉租房、經濟適用住房、定向安置房等。目前業務開展主要分為兩種模式，一種為廉租房、經適房的代建，由政府全額回購;另一種為棚改配套定向安置房，政府不進行回購，依靠配套商品房的出售及廉租房等物業的出租回籠資金。

　　目前保障性住房開發主體賬面開發成本普遍較大，主要是土地整理成本和房建成本混同所致。目前棚改是安置房業務開展的主要形式，其涉及拆遷、安置、土地整理、土地轉讓等多個環節，整體的收益周期也較長，各個環節拆分開展的難度較大。因此，未來保障性住房繼續由單一主體承擔投資的模式將繼續存續，未來業務變動相對較小。

　　二、城投行業發展的痛點

　　我國城投行業發展逐步趨于規范，但也面臨以下痛點：功能定位不清晰、法人治理結構不完善，項目建設壓力大、融資渠道面臨監管制約，傳統業務占比高、經營性業務有待開發，運營類人才缺乏、市場核心競爭力不足。

　　功能定位不清晰、法人治理結構不完善。多數城投公司的主營業務以城市基建的公益性項目為主，大多為地方政府融資服務，自身功能定位不明確，市場化發展能力弱;大多城投公司多處于政企不分、職能定位不清，公司法人治理結構形同虛設的管理混亂局面。

　　項目建設壓力大、融資渠道面臨監管制約。地方政府債務嚴控導致政企信用脫鉤， 政企信用脫鉤導致城投公司融資趨緊;政府城市化建設壓力大，資金需求規模大，城投公司融資渠道受到監管制約，難以滿足融資需求和償還債務;城投公司承擔的公益項目多，盈利能力弱，缺乏穩定資金支持。

　　傳統業務占比高、經營性業務有待開發。城投公司承擔的傳統基建業務占比過高，經營類業務的占比過低，導致整體資產質量不高， 影響公司的市場化直接融資;傳統業務制約城投公司的可持續發展，城投公司業務未來趨向于多元化發展。

　　運營類人才缺乏、市場核心競爭力不足。投公司各專業領域的人才比較匱乏， 尤其缺乏具備相關資質的人才;城投公司大多長期服務地方公益性項目，市場化經營經驗不足， 存在人才結構不合理、管理經營類人才缺乏等問題。

　　三、十四五期間城投公司的出路在哪？

　　“十四五”期間，城投公司應“六位一體”、有機聯動，以“十四五”規劃為核心戰略依據并且保持戰略定力，實現從市場化轉型到高質量發展。

　　1、理念高質量——市場導向、創新驅動

　　理念高質量是城投公司轉型發展的前提。

　　眾所周知，城投公司脫胎于地方政府，依托于政府信用及相關支持，城投公司得到快速發展。當前，剝離政府融資職能后的城投公司，和地方政府的關系將越來越清晰，其市場化主體地位將愈發突出。在市場化的浪潮中，競爭無處不在，危機此起彼伏。

　　城投公司需要改變過去傳統的理念，以積極的姿態迎接挑戰，堅持市場導向，注重創新驅動，從思想觀念上引領公司的轉型發展。同時，城投的發展從來都離不開政府的支持，地方政府及國資監管機構也應當進一步解放思想，管資本與適度授權相結合，推動城投公司由市場化轉型向著高質量發展進階，打造地方強有力的投融資抓手。

　　2、資產高質量——充分盤活、做實做強

　　資產高質量是城投公司轉型發展的基礎。

　　一直以來，城投公司存在的價值是包裝資產和融資。這當中，不乏裝入很多公益性資產。就當前形勢而言，這種簡單粗暴的方式已經不可取，甚至違規。

　　城投公司需要對其掌握的資產資源進行有效的甄別分類，梳理不同資產的運作價值，剝離無效的公益性資產，并依托有效存量資產的盤活和持續注入當地的經營性資產，逐步做實做強。在實操過程中，最為關鍵的前置工作就是系統梳理、挖掘整合有效資產或包裝現金流。

　　3、融資高質量——提升信用、多元拓展

　　融資高質量是城投公司轉型發展的引擎。

　　過去，城投公司的融資方式多以注入資產并對接金融機構的單一化、間接式融資為主。隨著國家對政府舉債融資方式的逐步規范，城投公司傳統的方式已然逐步受限。近年來，國家提出要不斷提高企業直接融資的比例，城投公司也不例外?？傮w來講，直接融資成本要遠遠低于間接融資。

　　拓展多元化融資渠道，不斷提高直接融資比例，不但可以降低城投公司的融資成本，也可以為城投公司的發展提供源源不斷的資金支持。所以，城投公司在謀劃轉型發展過程中，應不斷提升直接融資的能力，努力提高公司的主體信用評級，積極通過企業債、公司債等資本通道開展多元化融資工作，甚至通過并購或主動IPO打通更廣闊的資本市場，實現自身融資的高質量發展。

　　4、業務高質量——合理布局、重構模式

　　業務高質量是城投公司轉型發展的根本。

　　城投公司作為服務于地方城市建設和社會經濟發展的國有企業，主業大多圍繞城市建設、城市運營等展開。隨著城投公司市場化屬性越來越強，對業務的經濟效益要求越來越高。

　　為此，城投公司需要結合當地資源稟賦和產業基礎重新謀劃和布局業務體系，并對各個業務的運作模式進行重構，實現企業發展規劃與城市建設和產業發展規劃的同頻共振。同時，積極與專業性公司開展業務合作，甚至嘗試混改，實現業務結構和業務模式的高質量發展，為推動城投公司華麗轉型奠定堅實的基礎。

　　5、管理高質量——優化組織、完善機制

　　管理高質量是城投公司轉型發展的保障。

　　城投公司自產生之日起便帶有行政化的烙印。為適應市場化轉型的要求，城投公司需要一個強大的決策機制和運作機制作為支撐，這對城投公司的管理方式和管理水平提出了新的要求。

　　為此，城投公司需要改變過去行政式的管理體系，并進行大刀闊斧的改革，如健全法人治理機制、優化組織結構、規范運作流程等。不僅從形式上完善，更要從運作上落到實處，從而夯實城投公司的管理基礎，實現城投公司管理水平質的飛躍。

　　6、人才高質量——引入人才、鍛造團隊

　　人才高質量是城投公司轉型發展的核心要素。

　　目前，全國各地都在重視和引進人才。作為轉型發展中的城投公司，對于人才的需求程度顯得更加迫切，尤其是各類專業化人才。基于歷史原因，城投公司往往存在人員身份多樣、人員水平參差不齊等現狀。

　　隨著市場化轉型的步伐加快，城投公司需要強化人才戰略，并通過引入職業經理人，招聘管理、財務、法律、金融、投資等專業人才，以及不斷加強內部培養和提升等手段，進一步優化人員結構、人員水平，進而鍛造出一個精干高效的人才隊伍，成為城投公司高質量發展征程中的生力軍。

　　相信在在新時代思想的引領下，在高質發展要求的推動下，城投公司按照“六位一體”的方式構建自己高質量發展體系，超前謀劃、有效布局，能早實現華麗轉型，從而成為推動地方社會經濟全面高質發展的排頭兵。

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